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無錫城市建設土地融資模式初探
   
無錫城市建設土地融資模式初探
 
一、前言
城市化是由傳統的農業社會向現代城市社會發展的過程,是衡量一個國家或地區發展水平的重要標志。就無錫市而言,2006年末城市化率已經達到75.4%,正處在由城市化中期加速階段向后期成熟發展階段邁進的關鍵節點。隨著城市化速度的加快,大量人口和產業在城市聚集,必須進行大規模的城市道路、給水、排水、廢棄物處理和環境等城市基礎設施建設,以及大規模的住宅、公用建筑和工業建筑,為急劇增加的城市人口和經濟要素提供物質載體。
城市建設對地方經濟增長可以產生向前誘發效應、伴隨效應、后續波及效應等多方面貢獻。一方面,城市基礎設施建設是資本密集型投資,通過大幅度增加生產資料的消費,從上游產業環節拉動經濟增長,從而帶動經濟發展;另一方面,它又是勞動密集型投資,通過增加就業,增加社會消費,從消費環節拉動經濟增長。但是,建設速度的加快,投資強度的增加,也使各級政府在財政資金的投入方面捉襟見肘,承受了巨大的資金壓力。根據《2008-2010年無錫城市建設行動綱要》的規劃,2010年無錫城市化率要達到83%。城市人口的膨脹,導致城市建設的投入還將持續增加,如交通、水務、環境保護、能源、通訊、衛生和教育等設施的建設;大量的基礎設施投資和第二、三產業發展的大量資本性投資,也構成了政府財政資金長期緊張的局面。
作為實踐中行之有效的一種城市建設融資方式,土地融資是目前各地較普遍的做法。本文對無錫現行的土地融資模式進行了剖析,分析了其存在的問題,并對新的土地融資模式展開了初步的構筑與探討,以求拋磚引玉之功效。
二、現行城市建設土地融資模式存在的問題
無錫現行的城市建設土地融資模式可歸納為:城市建設主體(如城投公司)受土地儲備中心委托,代理進行土地一級開發。同時,政府明確該地塊的土地增值收益定向用于城市基礎設施建設項目的投資平衡。從理論上講,城市建設主體無土地儲備職能,僅相當于土地儲備中心的土地一級開發代建單位。從長期看,該模式是可行的,在一定程度上可以起到統籌土地儲備一級開發與城市基礎設施統籌推進的作用。但從近期看,該模式存在如下的問題:
1、用于融資的土地從征地拆遷到進入交易市場,往往需要1~3年甚至更長的時間,而土地增值收益定向返還城市建設主體所需時間可能更長。政府希望通過土地資產注入解決城投公司資產負債率較高、持續融資能力下降的目的難以在3~5年內實現。因此,土地融資這股遠水難解城市建設主體短期融資金需求這一近渴。
2、由于政府和土地儲備中心難以向城市建設主體注入充足的土地一級開發周轉金,城市建設主體必須融資墊付巨額的土地一級開發資金。在當前緊縮的貨幣政策下,城市建設主體面臨沉重的資金成本壓力。這種模式不僅無助于緩解城市建設主體的融資壓力,近期還會起到相反的作用,添加了一個巨大的融資任務。
3、由于城市建設主體僅為土地儲備中心的代建單位,在操作中缺少法律依據,因此城市建設主體以土地資源為基礎申貸時難以受到金融機構的支持和認可,土地資產難以成為建設主體的融資工具。同時,土地信托、債券、基金、證券化等多種形式的融資手段也難以運用。
三、城市建設土地融資新模式構筑
(1)可行性分析
1、國家政策規定土地出讓收入能夠用于城市基礎設施建設
根據《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》(2006年100號文),土地出讓收入使用范圍主要有五項,即征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出、其他支出。用于完善國有土地使用功能的配套設施建設支出是土地出讓收入的重要支出內容。建立城建土地儲備平臺,專門儲備城市配套基礎設施建設土地,并將土地增值收益納入城市建設基金管理范疇,是將土地出讓收支全額納入預算,實行“收支兩條線”管理政策的細化,有利于政策的進一步落實。
2、國家對土地儲備主體沒有一城一家的限制
2001年的國務院15號文對土地儲備和交易制度提出了原則性的指導意見,國內大部分市、縣都制定了地方性的土地儲備制度,但全國性的政策法令還沒有。目前我國已累計成立土地儲備機構2000多家,從各地的情況,大部分城市的土地儲備機構為事業性質的土地儲備中心,少數城市的企業享有土地儲備職能。國土資源部正在起草的《土地儲備管理辦法》(征求意見稿)明確提出了“土地儲備機構應為獨立的事業法人單位”的要求,但沒有一城只能有一個土地儲備機構的限制。
3、部分城市的探索
2002年,重慶市政府在原有地產集團履行市土地儲備中心的功能的同時,決定組建了城建土地儲備中心,賦予城投公司一級市場的土地儲備、開發資格,通過基礎設施建設開發,使土地由生地變熟地后進交易中心掛牌,增值收入返還城投公司用于城市建設。目前,重慶城投公司已經走出了單一依靠財政支持的窘境,成立了自己的土地儲備中心,實現了城市建設資金籌措上相對的自主性。且政府通過對城投公司土地整治儲備的授權,不僅注入了資產,提高了城投公司的資產質量和企業信用,而且解決了長期以來公益性城市基礎設施投入無產出、償債無來源的老大難問題,建立了誠信舉債機制。
2004年,武漢市委、市政府作出了開發建設武漢新區的戰略決策,要求城投公司籌措建設資金。新區開發的資金需求量大,經過反復思考和研究,吳長均董事長向市政府提出建議:把新區的基礎設施建設與土地資源開發利用結合起來,利用土地資源籌融資,利用土地收益彌補項目投資缺口,實現投資平衡。市政府高度重視并采納了該項建議,建立了新的投融資模式。融資模式確定后,城投集團公司和武漢地產集團合資組建了武漢新區建設開發投資公司,作為新區開發的投融資主體,負責新區的基礎設施和功能性、公益性項目建設。經市政府同意,組建了武漢市土地整理儲備中心武漢新區分中心,作為新區的土地儲備主體,負責新區土地的征轉用、收購、拆遷和儲備工作。公司和土地分中心兩塊牌子,一套班子,實行一體化運化,主要負責四新片區的開發建設,面積17.43平方公里。為加強對新區開發建設的組織領導,武漢市政府在新區建立了三位一體的組織體系,成立了決策層面的新區開發建設領導小組;組建了日常管理和協調層面的新區開發建設指揮部,形成工作合力。幾年來,新區公司和分中心累計完成投資額40多億元,取得融資額度約100億元。先后啟動了基礎設施及配套建設近20項,新區骨干路網初現雛形。征收騰退土地約8000余畝,完成房屋拆遷面積120余萬平方米,實現經營性土地出讓2762畝,另有500畝土地進入了出讓程序,新區建設初見成效。
2004年,為了適應城市發展建設需要,上海市修訂了《上海市土地儲備辦法》,取消了單一土地儲備中心的限制性規定,允許設立專門機構,在特定區域范圍內實施土地儲備。近年來,上海市政府為實施城市重大基礎設施項目的建設,逐步特批成立了多個具有城市土地儲備職能的機構。
(2)運作模式與主要做法
1、運作模式。由城投公司根據項目情況,擬定用土地平衡投資的資金平衡方案,報經市政府審批同意后,市政府劃定特定區域土地,將基礎設施項目與相應土地結合,在推進基礎設施建設同時,開展土地整理儲備工作。生地變成熟地后,進入土地市場實行招拍掛,土地供應收入全額上繳市財政,市財政在核撥土地成本、計提各項政策性資金和支出后,將剩余的土地凈收益撥付給城投公司,用于重大基礎設施建設項目投資,推進項目滾動開發,實現項目總體資金平衡。
2、資金運作方式。城投公司以啟動資金為基礎,申請項目貸款和土地儲備貸款,啟動項目建設和土地儲備。同時,開辟信托、委托貸款、土地債券、證券化等多種融資渠道,多方籌措資金。
土地出讓后,實現的土地供應收入直接繳入市財政設立的專戶,公司核算土地成本,市財政部門直接將成本核撥給公司的項目專戶,用于土地儲備還款和再投資。實現的土地收益,在扣除各項政策性資金和支出后,核撥給城投資金管理中心,再分別撥付給對應的項目,用于基礎設施建設項目還款和再投資。
3、土地運作方式。政府授予城投公司土地一級開發權。公司根據全市土地狀況和年度建設和資金計劃,擬訂年度土地儲備、供應和資金計劃,上報市國土資源局和市財政局。按照市政府批準的年度計劃,公司申辦各項行政審批手續,籌措土地儲備資金,負責劃定區域內的土地儲備工作,組織開展土地的收購、征用、拆遷、還建等工作,負責土地的七通一平等配套開發建設。土地儲備工作完成后,委托市土地交易中心統一公開出讓。
四、城市建設土地融資新模式的優點
1、增強城市建設主體融資能力,有助于實現建設主體的可持續發展。多年來,城市建設主體承擔的項目大都屬公益性項目,具有良好的社會效益,但形成不了直接的經濟效益,無法收回投資,增加了城市建設主體的債務負擔,影響企業的長遠發展。通過授予城市建設主體土地儲備職能,城市建設主體擁有了土地儲備開發權,可以起到將土地資產間接注入的作用,將給城市建設主體帶來新的發展機遇。同時,由于有了法律保障,城市建設主體可探索土地信托、債券、基金、證券化等多種形式的融資,豐富融資手段,拓寬融資渠道,從而有效增加城建資金來源渠道,減輕債務負擔,提高風險防范能力。
2、提高了土地開發效率,拓寬建設資金來源渠道。政府授予城投公司土地一級開發權,明確了城投參與土地儲備的責權利,公司可以獨立開展土地儲備工作,大大調動和發揮參與土地儲備的積極性,優化了運作機制,提高了工作效率,能夠加快實現土地儲備和供應,推進城市區域開發步伐。同時,可擴大資金來源,逐漸改變資金主要依靠財政撥款的單一渠道,發展成為財政撥款的重要補充。
3、有利于降低政府信用風險,做到以收定支。
以政府信用為依托的銀行貸款是城建資金的主要來源,隨著城建投融資平臺的透支,持續融資能力下降,政府信用風險日益增大,且以政府信用融資,容易造成城建投資膨脹,寅吃卯糧,城市發展后勁不足。組建城建土地儲備中心,政府可根據城建需求和財政狀況,選擇適當的城建儲備地塊,由儲備單位按照銀行的信用評估合理融資,能有效降低政府信用風險,做到以收定支。
4、有利于發揮一體化運作的優勢,減少土地資源收益流失,提高土地儲備工作效率。
目前,沒有設立城建土地儲備機構的城市,幾乎都存在土地儲備和基礎設施建設計劃難以統籌協調的問題,土地出讓收益不足以平衡配套基礎設施投入的尷尬局面在各地屢見不鮮,甚至不斷出現正在報批城建項目的建設用地被批租給房地產開發商的現象,這不僅降低了土地儲備效率,甚至干擾了城建項目的順利實施。
組建城建土地儲備機構,可將城市建設項目與周邊經營性土地統籌考慮,通過項目的實施有效提升周邊土地價值,從而最大限度地避免政府土地收益的流失;同時,在項目的策劃階段,城建土地儲備中心可以根據項目的實施計劃,提前實施項目用地的征地拆遷和土地儲備工作,一方面可節約投資,另一方面可大大降低征地拆遷對項目建設的影響,進一步提高城建資金的使用效率。
五、結語
土地是城建領域最基本同時也是最特殊的一個要素。一方面,土地是絕大多數城建項目的基本載體,不論是道路、橋梁還是園林、建筑都必須依附于土地;另一方面,土地又是城市可用于融資的主要資源之一。對于城市建設主體而言,土地既是資源,也是壓力。一方面土地是可利用的優質資源,另一方面,土地融資受制因素多,開發難度大,如何實現土地資源的良性循環是需要深入探討的問題。在地方政府財政投資力度暫時有限的情況下,要盡快改善作為政府城市基礎設施建設投融資平臺的“城投公司”的資產結構,增強其投融資能力,賦予城投公司土地儲備職能,將土地資產注入城投公司,是一種較其他方式更快、更好的方式。
 
 
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